Wie viele Wohnungen fehlen wirklich? Pestel, Empirica und IW im Vergleich

Wer nach der Wohnungsnot fragt, bekommt unterschiedliche Zahlen: 1,4 Millionen fehlende Wohnungen, gut 300.000 neue Wohnungen pro Jahr, 2,2 Prozent Leerstand. Das sind keine Widersprüche, sondern verschiedene Fragen. Dieser Artikel legt offen, was die drei bekanntesten Quellen messen, wie sie rechnen und was jeweils nicht in der Zahl steckt. Er ist Teil der Serie Wohnungsnot verstehen.

Was „Wohnungsnot“ heißt und wie sie gemessen wird

Ein Mangel an Wohnungen ist keine Zahl, die jemand zählen könnte, sondern eine Differenz: zwischen den Wohnungen, die Haushalte brauchen, und denen, die sie bekommen können. Beide Seiten sind unsicher. Wie viele Haushalte es gibt, hängt von Bevölkerung, Zuwanderung und Haushaltsgröße ab. Wie viele Wohnungen verfügbar sind, hängt davon ab, welcher Leerstand zählt und welcher nicht. Für beide Größen müssen die Institute Annahmen treffen — und unterscheiden sich dort.

Zwei Konzepte sind auseinanderzuhalten:

• Das Defizit (Bestand): Wie viele Wohnungen fehlen jetzt?
• Der Bedarf (Fluss): Wie viele Wohnungen müssen jedes Jahr gebaut werden, damit der Markt im Gleichgewicht bleibt oder wieder dorthin kommt?

Die Schätzungen im Überblick

Die Pestel-Zahlen stammen aus dem Sozialen Wohn-Monitor 2026, den das Pestel-Institut für das Verbändebündnis „Soziales Wohnen“ erstellt hat. Das IW-Modell ist das IW-Gutachten vom 7. Juni 2024 (Stand Mai 2024) im Auftrag der Deutsche Reihenhaus AG; es ist damit älter als die Pestel-Zahlen, und neuere Entwicklungen etwa bei der Zuwanderung sind darin nicht berücksichtigt. Der empirica-Index misst keinen Bedarf, sondern nur den marktaktiven Leerstand.

Wie die Institute rechnen

Pestel-Institut: Das Defizit

Das Pestel-Institut geht von den Wohnhaushalten aus, also den Wohnungen, die vom Eigentümer bewohnt oder vermietet sind. Es nimmt an, dass sich die Haushaltsgröße — wie von 1987 bis 2011, als die Märkte weitgehend ausgeglichen waren — weiter verkleinert, solange das möglich ist. Bremst Knappheit diese Entwicklung, weil Kinder länger zu Hause bleiben oder mehr Wohngemeinschaften entstehen, gilt das als Beeinträchtigung der Haushaltsbildung und damit als Defizit. Zusätzlich gilt: Ein verfügbarer Leerstand unter drei Prozent des Bestands wird als Defizit gewertet.

Das Ergebnis hängt stark davon ab, wie viel Leerstand sich aktivieren lässt:

• Kein Leerstand aktiviert: rund 1,4 Millionen.
• 40 Prozent des Langzeitleerstands aktiviert: 1,05 Millionen, bei regional bis zu 90.000 Überhängen.
• 80 Prozent aktiviert: rund 790.000 Wohnungen Defizit und 260.000 Überhang.

Das Pestel-Institut hält die Aktivierung für gering, weil es den Langzeitleerstand für „weitgehend nicht aktivierbar“ hält — etwa die zweite Wohnung im Zweifamilienhaus, die nie vermietet werden sollte, oder unsanierte Wohnungen, deren Modernisierung sich über die Miete nicht refinanzieren lässt. Das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) erwartet nach der Studie nur rund 10.000 Wohnungen pro Jahr, die wieder in den Markt zurückkehren.

IW Köln: Der Jahresbedarf

Das IW-Wohnungsbedarfsmodell rechnet in der Gegenrichtung: Es schätzt, wie viele Wohnungen zusätzlich gebraucht werden. Der Bedarf besteht aus drei Teilen:

1. Demografiebedingter Bedarf: aus Bevölkerungsprognose und Pro-Kopf-Wohnflächenkonsum, der nach Alter und Region unterschiedlich ist. Das IW rechnet mit einem Anstieg von 48,8 m² (2021) auf 52,7 m² (2040).
2. Ersatzbedarf: rund 48.800 Wohnungen pro Jahr für abgängige Gebäude.
3. Leerstandskorrektur: Der Bedarf wird um den Leerstand gekürzt, der eine natürliche Quote von 2,5 Prozent überschreitet. Diese Fluktuationsreserve soll Umzüge ohne lange Wartezeiten ermöglichen.

Daraus ergeben sich 372.600 Wohnungen pro Jahr für 2021 bis 2025 (davon 323.800 demografisch) und 302.800 für 2026 bis 2030 (254.000 demografisch). Die Differenz zwischen den beiden Zeiträumen erklärt das IW mit der Zuwanderung: Sie sei bis 2022 um rund 1,5 Millionen Personen unterschätzt worden, darunter 1,3 Millionen Flüchtlinge aus der Ukraine. Im Verhältnis zum Bedarf lag die Bautätigkeit 2021 bis 2023 bei 79 Prozent, in den sieben größten Städten bei 59 Prozent.

Das IW weist selbst auf zwei Unsicherheiten hin: die künftige Zuwanderung und den Wohnflächenkonsum. Ändert sich das Verhalten Älterer, etwa durch mehr Umzüge in kleinere Wohnungen, könne der Wohnkonsum sinken. Der Hintergrund steht im Glossareintrag zum Remanenzeffekt.

Zensus und empirica: Was leer steht

Weder der Zensus noch empirica schätzen den Bedarf. Sie liefern die Datenbasis für den Leerstand, und die ist komplizierter, als es die Quote vermuten lässt:

Die Differenz zwischen 4,3 und 2,2 Prozent ist keine Messungenauigkeit, sondern hat drei Gründe: Der Zensus zählt jede leere Wohnung, auch die seit Jahren leere im Eigenheim; der empirica-Index zählt nur marktaktive Wohnungen im Geschosswohnungsbau. Hinzu kommt der Stichtag (Mai 2022 gegenüber Ende 2024). Wie eng der Markt in den gefragten Städten ist, zeigen die Einzelwerte: In Freiburg, München und Frankfurt am Main liegt der marktaktive Leerstand bei jeweils 0,1 Prozent, in Wachstumsregionen insgesamt bei 1,4 Prozent.

Mehr zu den Ursachen und Kosten von Leerstand steht im Artikel Wohnungsleerstand: Ursachen, Kosten, Vermeidung.

Warum die Zahlen abweichen

Vier Gründe tragen den größten Teil der Abweichung:

1. Verschiedene Größen. Ein Defizit von 1,4 Millionen und ein Jahresbedarf von 303.000 lassen sich nur verbinden, wenn man den Zeitraum festlegt, in dem das Defizit abgebaut werden soll. Pestel tut das und kommt auf rund 410.000 Wohnungen je Jahr bis 2030 — mehr als der IW-Wert von 302.800.
2. Die Leerstandsannahme. Ob 0, 40 oder 80 Prozent des Langzeitleerstands aktiviert werden, verändert das Pestel-Defizit um mehr als 600.000 Wohnungen.
3. Der Wohnflächenkonsum. Je mehr Fläche pro Kopf, desto höher der Bedarf. Beide Institute gehen davon aus, dass er steigt, begründen es aber unterschiedlich.
4. Die Interessenlage. Wer eine Studie bestellt, hat ein Interesse an ihrem Ergebnis. Das ist kein Hinweis auf falsche Zahlen, aber ein Grund, Methode und Annahmen zu prüfen — beide Institute legen sie offen.

Wo es knapp ist: regionale Ungleichheit

Alle Quellen zeigen dasselbe Muster: Der Mangel ist ein Großstadt- und Ballungsraumphänomen. Das Pestel-Institut beschreibt „harte Defizitregionen“ in Westdeutschland, in denen sich selbst bei Leerstandsaktivierung wenig ändert, und strukturschwache Regionen, in denen die Aktivierung nur den Leerstand marktfähiger Wohnungen erhöhen würde. Das IW nennt die Top-7-Städte, in denen nahezu kein Leerstand mehr existiert. Und der empirica-Index zeigt die Spreizung von 0,1 bis zu einem hohen einstelligen Prozentbereich.

Wie ungleich das Bild auf Kreisebene ist, zeigt die Wohnungsmarkt-Analyse aller 400 Kreise. Einzelne Auswertungen stehen in den Steckbriefen nach Kreisen. Und dass die Wohnfläche pro Kopf über die Jahre stärker gestiegen ist als der Bestand, zeigt der Artikel Wohnfläche pro Kopf.

Was die Zahlen nicht sagen

• Sie sagen nichts über Preise. „Fehlende Wohnungen“ meint auch bei Pestel vor allem bezahlbare Wohnungen; die Studie spricht von einem Defizit „fast ausschließlich“ bei bezahlbarem Wohnraum. Eine Zahl über den Bedarf an Wohnungen sagt aber nicht, welche Miete diese tragen müssen. Warum Neubau teuer ist, steht im Artikel Warum Bauen so teuer ist.
• Sie sagen nichts über Zuschnitt. Im Bundesschnitt ist Wohnfläche vorhanden; ob sie in passenden Wohnungen steckt, ist eine andere Frage.
• Sie sind keine Prognose. Alle drei sind Modellrechnungen mit Annahmen, die sich ändern können, etwa durch Zuwanderung, Zinsen oder Förderung.
• Ein Bauziel ist keine Fertigstellung. Das Pestel-Institut erwartete für 2025 nur 210.000 bis 230.000 Fertigstellungen, deutlich weniger als der Bedarf. Welche Instrumente das ändern sollen, behandeln die Serienartikel zum Bauturbo und weitere.

Was das für Mieter, Vermieter und Eigentümer heißt

Für Mieter bedeutet ein knapper Markt vor allem Wettbewerb um die Wohnung und steigende Neuvertragsmieten, nicht ein Anrecht auf eine bestimmte Zahl. Für Vermieter und Eigentümer liegt die Bedeutung im Standort: Wo der marktaktive Leerstand bei unter zwei Prozent liegt, lassen sich Wohnungen schneller und zu höherer Miete vermieten, wo er bei sechs bis sieben Prozent liegt, nicht. Die Zahlen aus diesem Artikel taugen als Hinweis auf die Marktlage einer Region, nicht als Renditeversprechen. Ob ein einzelnes Objekt trägt, rechnet der Mietrendite-Rechner.

Häufige Fragen

Dieser Artikel ordnet Zahlen und Methoden ein, er bewertet keine der Studien und bezieht keine Position zu politischen Streitfragen.

Weiterführende Themen

• Wohnraummangel in Deutschland: Ursachen, Zahlen und Eingriffe im Überblick
• Wohnungsmarkt-Analyse: 400 Kreise im Vergleich
• Wohnfläche pro Kopf: 49,5 Quadratmeter — und trotzdem fehlen Wohnungen
• Remanenzeffekt
• Warum Bauen so teuer ist